積極推行政府法律顧問制度

黨的十八屆四中全會明確提出“積極推行政府法律顧問制度”，為推動政府依法行政指明了方向。  

我國的政府法律顧問制度起源于上個世紀80年代，它經歷了從試點到逐步成熟的不同階段。1988年9月深圳市人民政府最早成立了市政府法律顧問室，為政府提供經濟領域的法律事務咨詢。1989年司法部發布了《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》，1993年國務院批轉了《司法部關于深化律師工作改革的方案》，明確提出在國家機關等有關部門和單位中進行政府律師試點。1999年6月吉林省組建了全國首家省級政府法律顧問團。從全國范圍來看，目前已組建8200多個政府法律顧問機構，其人員主要由政府法制部門人員、公職律師、法學專家、執業律師等組成，其法律專業性大大加強。而在其中，擔任政府法律顧問比較大的群體是律師群體。相關統計數據顯示，截至目前，約有23500名律師受聘擔任各級政府部門的法律顧問，占全國律師總數的1/10以上。  

從目前全國政府法律顧問制度運行模式來看，主要包括以下三種形式：由政府司法行政部門建立公職律師制度，由公職律師擔任政府法律顧問;由各級政府及政府部門直接聘請專家、律師法律顧問;由各級政府法制辦負責，組建政府法律顧問機構。而在這三種模式中，第三種模式較為普遍，即通過各級政府的法制部門牽頭，整合學者、律師等社會各個領域的法律人才，組建政府法律顧問隊伍。因此，在總結地方的政府法律顧問制度的基礎上，四中全會提出“建立政府法制機構人員為主體，吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍”。  

從全國范圍來看，各地的政府法律顧問已經在依法行政方面扮演了重要角色。主要包括以下功能：開展重大行政決策的法律咨詢論證工作，協助政府法制部門做好相關行政文件的審核清理工作，及時清理出各類不合規定的紅頭文件、會議決定、規章制度等;圍繞政府重大投資合作項目、重大項目建設等經濟活動的法律服務工作，積極參與政府部門一些重大投資項目的法律文書審核、爭議解決等工作，努力防控法律風險，做好與法律活動相關的事前、事中和事后法律服務;做好招商引資投訴的協調處理工作，依法維護投資者的合法權益，同時積極參與社會相關領域各種矛盾糾紛的依法調處工作，積極推動各類矛盾糾紛有效化解，促進社會穩定。從全國的政府顧問團人員的構成來說，除了法學工作者以外，律師占據了很大比例。據相關統計，從2011年到2013年，全國律師為各級政府提供咨詢51萬余次，出具法律意見書近9萬份，參與重大項目研究1.6萬多次，參與重點案件事件研究1.7萬次，參與涉法涉訴信訪處置9.5萬次。可以看出，改革開放以來，隨著我國經濟社會的發展，各級政府的法律顧問已經從原來單純政府擔任代理人參加訴訟、協助政府審查法律文書簡單功能，開始拓展到協助處置突發事件、調解社會矛盾，為政府決策部署和項目建設提供法律意見，甚至延伸至基層法律服務、法制宣傳教育的復合功能，政府法律顧問服務已經逐步覆蓋政府工作的各個方面，在依法行政和法治國家的建設進程中扮演了重要角色。  

但是在具體實踐中，我國的政府法律顧問制度也存在一些問題。比如：全國范圍的政府法律顧問制度發展不均衡，東中西不同地方政府對于政府法律顧問重視的程度不一;政府法律顧問制度容易形式化，過于重視救濟而忽視審查、論證、把關等預防性作用;政府顧問中律師與其日常業務容易沖突、政府法律顧問激勵機制不足，等等。因此，面對未來推進依法治國的系統工程，依法治國、依法執政、依法行政共同推進，建立具有中國特色的政府法律顧問制度勢在必行。所以，要認真貫徹黨的十八屆四中全會精神，就需要進一步完善我國政府法律顧問制度，使其成為推動良法善治的重要推動力量。  

重視發揮法律顧問團的作用。各級領導和政府部門自覺定期地征詢法律顧問團意見，建立法律顧問成員列席各級政府的常務會議制度，暢通政府與法律顧問團成員的溝通機制，在與法律顧問溝通進程中，真正做到依據法治思維和法治方式辦事。同時各級政府法律顧問團成員也要基于法治的專業主義立場，積極了解和融入各級政府的治理過程，尤其是了解處理社會事務的過程和機制，在此過程中堅守法治底線，破除“僅僅為了幫助政府贏得訴訟官司”的舊觀念，絕不能因個別領導意見等主觀原因而突破法律底線去迎合政府。必須堅持以法律為準繩，準確地運用自己的專業技能為政府、社會以及公眾服務，以此獲得政府、社會以及公眾的尊重與支持。  

強化源頭治理思維，明確政府法律顧問定位。各級政府的法律顧問應該更多把工作做在政府具體各項工作前面，針對各種行政行為可能出現的風險，以及可能出現的行政瑕疵，提出專業而可行的法律意見，以供各級政府參考。這樣就能充分把政府法律顧問作用與優化和健全依法決策機制結合，從而真正將政府法律顧問意見納入到重大行政決策當中，把可能產生的行政和社會風險降低到最低限度，從而起到防患于未然作用。  

加強政府法律顧問規范制度性，增強激勵作用。在實踐中，可以借鑒目前已經比較成熟的政府購買公共服務方式，適度引入市場手段，建立一整套政府購買法律顧問服務的有效機制，規范政府購買法律顧問服務的需求評估、成本核算、質量控制、績效考核、監督管理等等，調動政府法律顧問參與政府依法行政的積極性，一起促進法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設，推動依法治國的戰略實現。