淺議公房承租權

案例一

許詩婕訴許景云物權保護案

涉案公房原為北京鐵路局所有，原始承租人為許宏，許宏有子女三人，分別為許景云、許增云和許秀云，許詩婕系許增云之女。1999年12月12日，許景云與許增云簽署了協議約定：涉案公房歸許景云所有；涉案公房如果拆遷，拆遷所得新房或房費歸許景云所有。另，許詩婕及其父母自1999年至今居住在涉案房屋。2012年2月29日，許詩婕因其父母去世，與鐵路局簽訂《公有住宅租賃合同》。2012年4月15日，許景云前往涉案公房現場，雙方因爭執而報警。同月22日，許景云更換涉案公房門鎖，并自行入住。許詩婕由此訴至法院。

原審法院認為：因許宏是鐵路局職工，公房承租人與公房出租人之間存在特殊的身份關系，公房實行低租金政策，故公房承租權兼具社會福利和勞動報酬雙重屬性。從法律角度分析，許宏取得的公房承租權應視為一項財產權利，應當具有可繼承性，應是一種私權利，相關利害關系人可以通過意思自治而進行家庭協議分配。

（二）案例二

陳某某訴李某無權保護案

1997年1月1日，陳某承租了撫順市石化建筑安裝工程公司所有的公有住房，由陳某夫妻與女兒陳小某居住。2003年4月，陳某離異后，李某在未與陳某辦理結婚登記的情況下搬進該公房。2013年3月，陳某自書遺囑：該住房使用權，由妹妹陳某麗，女兒陳小某和夫人李某三人平等分享。2013年7月18日，陳小某辦理了承租變更登記，登記人為陳小某，現房由李某居住。2013年8月，陳小某訴至法院要求李某返還該房屋。

遼寧省撫順市中院認為：根據《繼承法》第三條規定，遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產，公民個人的合法財產限定為私產，對公有住房享有的是承租權，而不是私有財產，故所立遺囑無效。

根據這兩個案子，我們可以看到在處理公房承租權的問題時，不同的法院所采取的態度截然不同。之所以司法實務中會出現如此大行徑庭的判決，是因為我國《繼承法》并沒有把公房承租權納入繼承范圍，而公房承租問題不是單純的《合同法》規制的房屋租賃關系那么簡單。法律上沒有釋明，實際生活中卻比比皆是，所以在沒有一個具體的判定標準的前提下，不同法院的判決就會截然不同。

公房承租權的性質

一般在涉及公房承租關系時，大多數人比較容易想到的就是普通的房屋租賃關系，認為承租權屬于一種債權，適用《合同法》的調整。但如果真是這么簡單，為什么還會有那么多質疑的聲音？在我看來，公房承租權是一種兼具債權與物權雙重屬性的權利。具體分析如下：

（一）公房承租權的特點

1、租賃主體特定

公房分為直管公房與自管公房，直管公房出租人一般是房屋管理部門以及授權部門，自管公房的出租人是國家機關、企事業單位，承租人則是在國家機關、企事業單位工作的人員。由于公房主體的特殊性，使得公房租賃關系與一般的租賃關系就相區別，合同自由的發揮空間就相對比較小。意思自治的實質是允許當事人在法律規定的范圍內，自主決定自己的事務，自由從事各種民事行為，最充分地實現自己的利益。而在公房租賃關系中，承租人處于一個相對被動的地位，承租人一般與出租人不能進行自由的協商，對于房屋的價格、位置、面積、構造等因素一般都不能商議，這個租賃關系中，出租人話語權明顯高于承租人。

2、租期不設限

《合同法》中明確規定不動產租賃期限最長不得超過20年，也就是說房屋租賃合同最長的租期也就是20年，但是公房租賃確是一個例外。如《上海市房屋租賃條例》第14條規定：“公有居住房屋的出租人不得終止租賃關系，但本條例另有規定的除外。”該條例表明，公房的租賃期限相當于一個無期，除非有法律規定的情形發生。在不設期限的長期占有中，公房承租權對出租人的所有權會產生相當程度的限制，到最后，所有權權能的絕大部分（指占有、使用、收益、部分處分權）均由承租人行使，并且在沒有“時間因素”的狀態下，承租人擁有實際的控制權與支配權，相對而言所有權反被虛化了。

3、允許轉租

《合同法》第224條規定：“承租人經出租人同意，可以將租賃物轉租給第三人。承租人未經出租人同意轉租的，出租人可以解除合同。”也就是說在一般的租賃關系中，承租人轉租都是違法的，除非得到出租人同意，但是公房轉租卻是一個例外。如《上海市房屋租賃條例》第31條規定：“公有居住房屋承租人轉租房屋不需征得出租人同意，但應當在簽訂轉租合同前書面告之出租人?！痹摋l例表明，公房的轉租權屬于承租人，承租人可以轉租公房并從中得到收益。

4、突出承租人利益

由于公房本身具有勞動報酬性質，隱含了一部分的勞動價值。所以公房的利益分配上，肯定傾向于承租人。第一，公房實行低租金政策。公房租金嚴格按照政府規定的租金標準執行，不允許當事人協商確定。長期以來，我國的公房實物分配實行低租金政策，有的甚至無償向職工提供。低租金一開始是國家福利的體現，但隨著社會經濟的不斷發展，公房租金與市場租金（即同類商品住宅的租金）之間產生了巨大的差價，即使是房改后政府調整了公房租金標準，與市場租金相比仍低許多。低租金正是勞動者價值的轉化，這也是公房租賃不同于一般租賃的一個特點。第二，承租人可以獲得拆遷補償。以上海的動遷法規為例，《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》第 37 條第三款規定：“拆遷執行政府規定租金標準的公有出租居住房屋且被拆遷人選擇貨幣補償的，拆遷人應當按下列規定對房屋承租人進行補償安置：（一）房屋承租人選擇貨幣補償或者價值標準房屋調換的，其貨幣補償金額的計算公式為：（被拆除房屋的房地產市場單價×80%+價格補貼）×被拆除房屋的建筑面積；（二）符合本細則第三十九條規定的，房屋承租人還可以選擇面積標準房屋調換。”一般來說，房屋拆遷后的補償款屬于所有權人，但是公房承租人是一個例外，而且還能至少分到80%的拆遷款。

公房承租權的用益物權屬性

司法實踐中，多持用益物權說的觀點。該說認為，公房使用權具備使用權人對公房的實際控制權、支配權，所有人權利被虛化、弱化；沒有期限；凝結著職工的勞動價值等特征，基本符合用益物權的法律特征。公房承租人對公房享有直接支配和排他的權利，因而公房使用權屬于物權。公房承租人對公房享有穩定的占有、相對自由的使用，且有轉租、轉讓的收益權，公房使用權符合用益物權的本質要件。雖然《物權法》并未將公房承租權納入物權范圍，但是其具有物權屬性毋庸置疑。

三、公房承租權的司法界定

我國《繼承法》第3條規定：“遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產?！币驗楣砍凶鈾嗤庠诒憩F形式并不是財產，所以涉及到繼承問題時，許多法院并不承認該承租權的可繼承性。公房承租人不僅可以轉讓、出租的形式獲得經濟利益，而且在遇到公房拆遷的情況時，還得得到可觀的拆遷補償。房產改革中，公房按工齡予以折抵房屋價款的政策，實際上是對勞動者所創造的價值的再次分配，這些為公房使用權賦予了私有財產的性質。所以，公房承租人可以從中獲取到經濟收益，符合繼承財產屬性。楊立新教授提出的繼承法修改意見稿中將公房使用權納入遺產范圍，認為公房使用權同土地承包經營權等其他用益物權一樣，具有可遺產性。

公房承租權雖然可以劃入繼承范圍，但是應該要嚴格限制繼承方式。由于通過市場交易取得的公房，取得人具有完整的所有權，所以本文暫不討論該種公房承租權。對于因單位分配而取得公房使用權的繼承范圍，有如下兩條建議：

1、法定繼承的方式

從權利取得方式來看，公有住房承租權是基于單位職工工作貢獻大小、家庭人口及其他住房等情況產生的，不僅是賦予個人的價值回饋，更體現為個人和家庭的權益，因此從這種途徑取得的公有住房承租權應當可作為“遺產”在家庭和親緣關系間進行繼承。當然，由于分配取得的公有住房仍然屬于社會公共資源，在繼承方式上應當有別于其他私人財產?！渡虾Ｊ蟹课葑赓U條例》第41條規定：公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在該承租房屋處有本市常住戶口的，可以繼續履行租賃合同；其生前的共同居住人在該承租房屋處無本市常住戶口或者其生前無共同居住人的，其生前有本市常住戶口的配偶和直系親屬可以繼續履行租賃合同?？梢岳^續履行租賃合同者有多人的，應當協商確定承租人。協商一致的，出租人應當變更承租人；協商不一致的，由出租人在可以繼續履行租賃合同者中確定承租人。從中可以看出，公房繼承重點照顧到的是共同居住人的利益，而不是《繼承法》上的順位繼承。具體共同居住人之間如何進行分配，可以參考《婚姻法司法解釋二》第20條，借鑒夫妻共同財產中的房屋分配方式。在對公房承租權發生爭議的時候，實踐中有如下處理方法，如上海市高級人民法院在《關于審理公房承租權確定及使用權轉讓糾紛案件若干問題的意見》有規定：“在數人同時有權繼續履行租賃合同，且無法協商一致的情況下，應當由作為出租人的公房產權單位或國家授權經營管理公房的單位從中予以確定。當事人直接訴訟至人民法院要求確定的，不予受理。”我認為，當共同居住人之間產生分配爭議時，應當是訴諸法院，而不是交由房產部門處理，既然公房承租權屬于繼承財產，那么就應該由法院進行司法處理，防止行政干預司法。

2、遺囑、遺贈繼承方式

由于公房繼承權具有特殊性，是社會福利保障和勞動價值的體現。所以在分配方式上要嚴格限制分配的范圍，首先需要滿足共同居住且無其他住房的繼承人的利益。如果直接跳開這層關系，分配給其他有經濟能力的人，這明顯與善良風俗相違背，那么這樣的遺囑應當是無效遺囑。

隨著人們生活資料與生產資料的不斷增加，對于可獲得財產的方式也越來越多，許多看似非財產形式卻帶有強烈的財產屬性的的權利模式正在悄然出現。公房承租權就是一個典型的代表，由于其帶有的財產屬性以及用益物權屬性，使得公房承租權已經轉化為一種私人財產。所以，我國《繼承法》應該把該種承租權納入到繼承財產的范圍，以期為解決之后出現更多新型財產類型的糾紛提供一個法律的依據，于法于情，解決當事人之間的矛盾，捍衛權利人的合法權益。